到20世纪中期之前，有将近半个世纪的时间，法院都不太愿意认定，在一般的行政法领域中，作出决定者有义务提前给予告知和听取意见。
尤其是我国宪法的实施主要不是通过宪法监督的方式，更多是通过最高国家权力机关的立法来实现。[26]国家象征，又叫国家标志，是以宪法或专门法律规定象征国家主权、代表国家尊严的标志物。
关于国家目标条款的定义常被引用的还有专家委员会(Sachverstaendigenkommision)1983年在国家目标条款/立法委托报告书中的定义，请参考Bericht der Sachverstaendigenkommision Staatszielbestimmung/Gesetzgebungsauftrge von 1983,S.21。虽然我国宪法中没有出现语言权利的规定，但是如上文所述语言在自我确定与实现上的特殊意义决定了它是实现其他宪法明确规定的基本权利的前提条件。再者，1990年《保障所有移民工作者与所属家庭权利之国际公约》，规定国家雇佣者必须尽力使移民工作者的儿童能便利的传授其母语和文化及儿童母语之特定教育计划。(一)国语条款 首先，在宪法中确定国语[25]的一般语言条款，一般有两方面的规范效果：其一，在国家与人民的象征性下的团结意义。从德国宪法学说中发展出来的国家目标条款是宪法中明确规定国家目标的具有拘束性的宪法规范，其目的在于为现在以及未来的国家行为设定任务与方向。
其二，国外宪法学尤其是德国公法学界对语言问题的研究表明，国家法层面对语言问题的节制态度并不影响语言成为国家和宪法学说中的重要组成部分。(二)规范相对人 按照学界的主流观点，《宪法》第19条第5款推广普通话的条款具有客观法规范的功能但并不具有主观化的内容。[22]如《治安管理处罚法》第30条：违反国家规定，制造……。
[8]由此，德国学者和法院将不确定法律概念与行政裁量明确区分开来，仅仅将行政裁量限定在法律效果中，否认法律要件可以裁量。基础性构成要件和否定性法律后果，是空白构成要件遵守等同规则的具体参照标准，对空白要件的补充也必须要在二者的应有内涵中完成。譬如，浙江省舟山市环境保护局于2013年6月24日发布的《舟山市环境保护局规范行政处罚裁量行为实施细则》，就废止了采取中间线法的原《舟山市环境保护局行政处罚裁量细则(试行)》，重新采取数学模式的方法来确定罚款额度。它是制定裁量基准的基准，主要用以回答诸如行政机关到底在依据什么准则进行效果格化之类的问题。
在授权规范中，可以作为裁量基准比对标准的内容存有两处：一个是授权规范中已经列明的基础性构成要件，它们尽管还需要裁量基准作为补充，但已经能够决定其所要调整的应受行政处罚行为的基本性质。情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(一)未经批准，安装、使用电网的，或者安装、使用电网不符合安全规定的。
法定情节与酌定情节之间并无先后顺序，对二者的判断理应是灵活的、个案的。除行政法定原则之外，行政机关还必须运用诸如比例原则或行政合理性原则之类的均衡方案，提高行政裁量的合理性和可接受性。当各指标间的水平相差很大时，如果直接用原始指标值进行分析，就会使各指标以不等权重参加运算分析。它是从理性思维中形成理论，运用理性思维从授权规范中为行政裁量设定基础值。
但在免罚情节与从重情节逆向竞合这一特殊类型中，[31]应该适当估量从重情节对公共利益所造成的损害的大小。譬如，《治安管理处罚法》第37条第1项规定：有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在我国，尽管《行政处罚法》和《治安管理处罚法》并没有规定应受行政处罚行为的成立需要相对人具备主观上的过错，但这并没有妨碍执法人员在行政处罚过程中，将相对人的主观过错作为一项裁量情节予以考量，并以过失与故意的区分为据，将其写入裁量基准之中。[25]参见熊樟林：行政处罚上空白要件及其补充规则，《法学研究》2012年第6期。
但是，问题的关键并不在于数学方法本身，而在于运用数学方法的人。一方面，由于违法行为人的生活状况会直接影响到行为人的教育程度、智力发展、日常生活等方面，会从根源上决定行为人的心理健康和规范意识。
其中，裁量额度=裁量幅度x综合系数。从本质上说，裁量基准是大量行政案例上升为部门惯例、专业经验的过程，因此，规律只能在具体的行政生态中寻找，应当充分重视裁量基准形成过程中的实践素材和底层经验。
但是，问题在于，这种模式在行政法学理论界并不被广泛认可。See Ronald M.Levin,Administrative Law Pragmatism,37 Washington University Journal of LawPolicy,227-236(2011);Sidney Shapiro,Pragmatic Administrative Law,Symposium:The Reformation of American Administrative Law,2005,p.1-24. [13]周佑勇：《行政裁量治理研究——一种功能主义的立场》，法律出版社2008年版，页16。实践中，行政机关会根据执法环境的不同而选择不同的效果格化方法，很难说有一个客观存在的方法在潜在地指导裁量基准的制定者。[10]但是，亦有学者仍然坚持认为应该效仿德国经验，将行政裁量范围仅仅限于法律效果上，反对要件裁量的提法。但是从本质上来说，对空白要件的任何细化都是一种创造性活动。譬如，如果当事人养了50只鸡，尽管按照这个公式得出的答案是5100元，但也只能按照1000元的最高额处罚，似乎不在加重处罚的考量范围之内，显然也是不合理的。
经验评估模式可以在一些特殊条款上有所体现，或者是将其融入到寻找基础值和设计数学公式之中，变相地加以利用。[38]See Chris Hilson,Judicial Review,Policiesand the Fettering of Discretion,Spring Public Law,112-114(2002);Seealso Chris Hilson,Policies,thenon-fetterprinciple and the principle of substantive legitimate expectations:between arock and ahard place?,11Judica lReview,283-293(2006)。
[32]参见廖瑜：论逆向情节的适用，《光华法学》2009年第1期。但是，该种模式往往考虑的只是裁量中的一些主要或重要情节，因而比较适合于情节相对简单的裁量基准。
换句话说，我们的态度不应当是去片面地否定数学模式，而应当是如何科学地去运用数学模式。[39]同时，在德日国家亦有行政裁量与不确定法律概念的区分，[40]并进而伴生了对行政裁量采取软司法审查(soft-edgedjudicialreview)的理念。
一种基于道德自律的控权技术自然不需要从宪政层面附加过于苛刻的要求，因此它只是一项自我约束的行为。只有如此，才能保证裁量基准的合法性。[9]王贵松：行政裁量的内在构造，《法学家》2009年第2期。一般来说，在采用数学公式进行效果格化的基准文本中，我们并不能直接看到已经被格化好的法律效果，恰恰相反，所有法律效果都是被蕴含在数学公式之中的，需要将相应情节带入到公式之中加以计算，才能得出相应的裁量结果。
因而，在裁量基准的制定过程中，有必要确立一套多项情节冲突和竞合的适用规则。其具体是指为了对法定授权范围内的裁量权予以情节的细化和效果的格化而事先以规则的形式设定的一种具体化的判断选择标准，其目的在于对裁量权的正当行使形成一种法定自我约束。
如果是1，则是1×n=n，进一个单元罚款额度。[26]譬如，就上述《治安管理处罚法》第28条而言，将仅仅只是在局部空间内进行无线电实验且尚未对无线电业务造成干扰的行为纳入调整，或者将一种已经明显构成犯罪的行为纳入调整，都是有违等同性规则的。
总体来看，英美法国家基于实用主义路径而建构起来的裁量一元论的观点，似乎获得了更多学者的支持。(一)情节细化的类型划分：以行政处罚为观察对象 以行政处罚领域内的裁量基准为观察对象，行政机关在裁量基准中细化情节时所要区分考虑的裁量情节，大致可以划分为如下三种类型： 1.与违法行为相关的裁量情节 概括来说，与违法行为相关的裁量情节包括违法动机与目的、违法手段与方法、危害结果、违法对象等方面。
购买的伪造、变造的居民身份证的姓名、住址、年龄、身份证号码等身份信息与使用者真实身份明显不符，且有其他违法犯罪动机的……。[37]对此，我们认为，一方面，无论我们再怎么否认经验评估模式的存在，我们都应该明确，行政执法的实践经验应是裁量基准的核心精神之一，经验评估模式在效果格化过程中肯定会起到一定的影响，这种影响是客观存在的，不容忽略。例如，当计算罚款值为128.8889元，实际收取129元。其二，数学公式在处理裁量基准技术构造的两大部分——情节细化和效果格化——的关系问题上，并不像经验模式或基础值模式那样需要呈现出一一对应的关系。
一、裁量基准技术构造的总体面貌 (一)行政裁量的内在构造：一元论抑或二元论 裁量基准是行政机关基于对行政裁量的规则细化而设定的一种具体判断选择标准，裁量基准的技术构造通常要取决于行政裁量的内在构造。概括而言，现阶段主要有经验评估、寻找基础值、数学方法三种模式可供参考。
其二，当出现从重情节和从轻情节逆向竞合时，一般应当先考虑从重情节，在从重处罚的基础上再考虑从轻处罚情节。第三，效果格化的基础值是否是一个具体的数值？顾名思义，在大多数人看来，基础值似乎就是一个具体的数值。
违法对象的不同，会影响到违法行为的危害程度，因此也可以作为一项裁量情节被写入裁量基准之中，尤其是在以诸如未成年人、妇女、老年人、残疾人等自然人作为违法对象时。考虑应当考虑的情节，而不考虑不应当考虑的情节。
